1.사회복지행정의 개념
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관점 |
사회복지행정의 성격 |
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사회복지학 관점 |
서비스 행정 |
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휴먼 서비스 행정 |
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대인 서비스 행정 |
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행정학 관점 |
공익 중심 행정 |
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지원 행정 |
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재분배 행정 |
2.사회복지행정의 가치(사회복지행이 추구하는 목적)
분배적 가치 : 형평성(공평성과 유사한 개념)
성장적 가치 : 능율성(효율성)
중도적 가치 : 책임성, 접근성, 대응성
1) 형평성 : 같은 상황에 있는 사람에게 유사한 수준의 대우 하는 것
2) 능율성 : 효율성. 투입에 대한 산출물의 비율
3) 효과성 : 의도하거나 기대한 것과 같은 소망스런 상태가 나타나는 성향
ex) 능율성(효율성)은 빈곤층의 경제적 자립에 들어가는 비용을 중심으로 측정할 수 있지만 효과성은 주어진 행정을 집행한 후에 실질적으로 경제적 자립을 달성한 사람이 몇 명이나 되며 그 비율은 어느 정도인가를 중심으로 측정한다
4) 접근성 : 사회복지행정의 형평성과 효과성을 제고할 수 잇는 유용한 도구
5) 책임성 : 합목적성, 합법성을 제고할 수 있다. 복지의존성, 복지남용문제를 어느 정도
해결할 수 있다. (책임성 제고하려면 정보 공개되어야 하고 정보에 대해 시민이 접근할 수 있어야 함)
6) 대응성 : 시민의 요구에 부응하는 행정을 수행하였는지 묻는 것. 시민의 요구 무엇인지 알고, 자원확보되어야 하며, 서비스에 대한 접근성이 보장되어야 함
3. 사회복지정책
3-1 사회복지정책의 개념
사회복지정책은 사회복지행정의 목표를 다루는 영역이다. 사회복지 목표달성을 위하여 무엇(what)을 할 것인지에 대해 결정을 하는 과정이 사회복지정책이다.
사회복지관리가 사회복지 목표달성을 위하여 “어떻게(how)” 달성할 것인지를 다루는 수단으로서의 성격을 가지고 있는데 반해 사회복지정책은 사회복지의 목표를 다루는 목표지향적(goal-oriented) 성격을 가지고 있다. 사회복지정책에는 사회안전망(social safety net) 확보를 위하여 무엇을 할 것인지에 대해 결정하는 사회보장정책이 있고, 빈곤문제 해결을 위하여 무엇을 할 것인지를 다루는 기초생활보장정책이 있으며, 노인문제 해결을 위하여 무엇을 할 것인지에 대한 영역으로서 노인복지정책 등이 있다.
사회복지정책의 유사 개념으로서 기획(planning)이나 프로그램(program)이 있다. 무엇을 할 것이냐에 대한 목표를 다룬다는 점에서는 같은 개념이다.
<표 3-1> 정책과 유사개념
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구분 |
설계시점 |
기간 |
설계범위 |
성격 |
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기획 |
미래 |
장기 |
광범위 |
미래설계 |
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정책 |
현재 |
단기 |
중범위 |
문제해결 |
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프로그램 |
현재 혹은 미래 |
단기 |
작은 범위 |
문제해결과 미래설계 위한 작은 계획 |
사회복지정책의 주무부처인 보건복지부에는 기획, 정책, 그리고 프로그램이 혼재되어 있다. 기획의 성격을 가진 시책도 있고, 정책의 성격을 가진 시책도 있으며, 프로그램을 성격을 가진 시책도 있다. 보건복지부의 일상업무를 통하여 이 세 가지 시책을 모두 다룬다.
기획의 성격을 가진 시책으로는 노무현 정부가 추진하고 있는 고령화대책이나 신인구정책이 여기에 속한다. 보건복지부의 고령화대책을 소개하면 <표 3-2>와 같다. 고령화 사회를 준비하기 위한 단기정책으로 노인인력운영센터, 노인요양보장제도, 그리고 고령화대책위원회가 있다. 단기정책을 구체화시켜 놓은 것이 프로그램이다.
<표 3-2> 보건복지부의 기획 성격을 가진 주요 시책
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기획명 |
고령화 대책 |
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단기정책 |
노인인력운영센터 |
노인요양보장제도 |
고령화대책위원회 |
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프로그램 |
노인 일자리 창출 |
노인 소득보장 |
치매 수요에 대처 |
중풍 수요에 대처 |
장기요양 수요에 대처 |
위원회 설립 |
위원회 운영 |
프로그램은 기획이나 정책의 하위개념으로서 범위가 좁은 것이 특징이다. 정책은 프로그램의 하위 개념이라는 것은 사실이지만 어떤 것이 정책이며, 어떤 것이 프로그램인지에 대해서는 미리 확정되어 있지 않다.
3-2. 사회복지정책의 유형
1) 국가정책의 유형
<국가정책의 종류>
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배분정책(distributive policy),재분배정책(redistributive policy), 규제정책(regulatory policy)
+
구조적 정책(structural policy), 전략적 정책(strategic policy), 위기 정책(crisis policy)
리플리와 프랭클린(Ripley and Frankline, 1980) |
① 배분정책
특정 그룹이나 인구집단에게 서비스를 제공하려는 의도를 담고 있는 정책
이 배분정책은 특정 그룹이나 인구집단에게 제한을 가하는 것이 아니라 서비스를 제공하는 것이기 때문에 사회의 구성원 중에서 누가 잃는 것이 아니라 대부분의 구성원이 얻는 정책으로서의 성격을 가진다.
② 규제정책
사회 구성원의 자유와 권리에 제한을 가하는 정책. 사회구성원 전체의 이익을 위하여 특정의 사회적 행동을 제한하는 것을 곧 규제정책이라고 한다. 규제정책은 특정 그룹이나 사회구성원의 의견조정이나 협상이 요구되는 정책으로서의 성격가짐.
예) 사회 구성원의 쾌적한 삶을 위하여 공해배출을 규제하는 정부의 규제, 도시의 교통혼잡을 피하기 위해 실시하는 자동차 10부제 운행, 유통질서를 회복하기 위한 공정거래에 관한 각종 규제 행위 모두가 정부의 규제 정책에 속한다.
③ 재분배정책
사회 구성원 사이에 존재하는 각종 계층 사이에 부, 소득, 재산, 그리고 권리를 이동시키는 정부의 정책. 재분배정책은 부와 권리에 관하여 계급간에 이해관계가 얽혀 있는 문제를 풀어야 하기 때문에 이념적 논쟁이나 계급간의 갈등을 초래할 가능성이 있다. 특히 기득권층의 반대나 저항으로 인하여 이 정책이 난관에 부딪힐 가능성이 높다.
>>> 리플리와 프랭클린(Ripley and Frankline, 1980)
④ 구조적 정책
군사 및 외교에 관련된 정책의 일종으로서 외교 조직이나 군사 조직, 군사 물자의 구조를 조정하는 것을 내용으로 하는 정책. 이 정책은 군사나 외교에 관련된 정책이기는 하지만 사회의 모든 구성원이 음성적이나 양성적으로 이익을 보는 정책이라고 할 수 있다.
⑤ 전략적 정책
외교나 군사에 관한 기본전략을 의미한다. 외교에 있어서의 북방정책이나 통일에 대비한 새로운 군사전략에 관한 정책은 이 전략적 정책에 속한다. 이 정책에 관한 한 대통령이 주도한다는 특징을 가지고 있다.
⑥ 위기정책
외교나 군사상의 문제뿐만 아니라 국내의 천재지변으로 인하여 긴급한 상황이 발생할 경우에 대비한 정책.
예) 민방위 훈련은 일종의 위기관리 프로그램, 금융실명제에 관한 대통령 긴급명령은 경제적 위기상황을 극복하기 위한 위기관리 정책의 일환으로 볼 수 있다.
3-2 사회복지정책의 유형
1) 클라이언트의 자격기준에 따른 유형 (-보호중심 정책, 자립중심 정책)
사회복지급여를 자격 있는 시민이 제공받을 경우 사회안전망으로서의 역할을 수행하지만 자격 없는 시민이 제공받을 경우에는 복지의존성(welfare dependency)이나 복지남용(welfare abuse)과 같은 복지병을 유발할 가능성이 있다. 사회복지 급여의 자격자는 근로 능력의 일부 혹은 전부를 상실하여 경제적 자립이 어렵거나 불가능한 상태에 놓인 사람이고, 사회복지 급여의 무자격자는 근로능력이 있으면서도 빈곤층으로서 국가의 보호를 받고 있는 사람을 의미한다(Murray, 1984).
사회복지 급여수급의 자격유무에 따라 사회복지정책의 유형을 [보호중심의 정책]과 [자립중심의 정책]으로 나눌 수 있다.
․보호중심의 정책 : 생계급여, 의료급여와 같은 프로그램으로 구성
․자립중심의 정책 : 한시적 생계비 지원, 직업훈련과 같은 프로그램으로 구성
자립중심의 정책은>> 생계비 지원도 직업훈련 참여를 조건으로 제공받을 수 있고, 자립을 위하여 노력하는 과정에서 얻은 소득에 대해서는 세금공제, 혹은 EITC(근로소득세액공제제도: earned income tax credit-근로소득에 대한 산출세액에 대하여 일정률의 근로소득세액공제 제도. 정확히는 근로자의 근로의욕을 향상 시키기위한 것)과 같은 명목으로 세금감면 혜택을 받을 수도 있다.
2) 급여 종류에 따른 유형(-현금급여, 현물급여)
3) 이전가능성(transferability)에 따른 분류
기회(opprotunity). 서비스(service), 상품(good), 바우처(vouchers)나 세금공제(tax credit), 현금(cash), 권력(power)과 같은 6개 정책유형으로 나누어 진다(Gilbert and Terrell. 1998). -> 모두 사회복지프로그램의 유형에 속한다.
①기회의 이전(★)
기회의 이전은 여분의 기회(extra chance)를 사회복지수급자에게 제공하는 프로그램을 의미
예) 장애인에게 취업에서 가산점을 주는 프로그램을 의미
② 서비스의 이전
국가나 사회복지기관, 혹은 전문사회복지사로부터 클라이언트에게 제공되는 유형 혹은 무형의 봉사행위를 의미.
예) 재가서비스(in-home care), 카운슬링, 혹은 직업훈련과 같은 서비스
③ 상품
상품은 식료품, 피복, 그리고 주거공간처럼 클라이언트의 복지에 직접 소요되는 물건을 의미. 빈곤층에게 제공되는 현물급여 중에서 현금급여나 서비스를 제외한 물건이 여기에 속한다.
④ 바우처(Voucher: 증표로 생각하셩~)나 세금공제
특정상품의 판매를 촉진하는 방법. 구입할 수 있는 상품에 제한이 있는 상품권으로 이해하면될듯. 고객의 충성도를 확보할 수 있습니다
적용>> 정부가 생각하기에 사회보장 대상자는 적어도 3만원정도의 식량을 사야합니다. 사회보장 대상자에게 현금10만원을 교부한다면, 사회보장 대상자는 자신의 선택에 따라 3만원 다 더 적게 식량을 구입, 정부가 우려하는 영양실조 등의 사태가 발생할 수 있겠죠.이때, Voucher 제도를 사용하여, 3만원은 식량 Vaucher로 주고 7만원은 현금으로 준다면, 정부는 사회보장 대상자가 적절한 정도의 식량소비를 보장할 수 있겠습니다.
예) 빈곤층에게 제공되는 세금공제나 푸드 스탬프(food stamp)
⑤ 현금급여
현금 형태로 클라이언트에게 제공되는 급여를 의미한다.
⑥권력
사회복지정책형성, 집행, 그리고 평가과정에 클라이언트가 참여하여 정책의 일부 혹은 전부에 영향을 미치는 영역을 권력의 이전이다. 국정관리의 패러다임이 거버넌스(governance) 방식으로 변하면 사회복지 프로그램의 한 유형으로서 권력의 이전은 더욱 다양한 방식으로 나타날 것으로 예상된다.
3-3 국가정책과 사회복지정책의 유형
국가정책은 6개 유형/ 사회복지정책은 재분배정책/ 재분배정책은 자격기준, 급여종류, 그리고 이전가능성에 따라 다양한 유형으로 나누어진다. 유형을 결함하여 정리하면 <그림 3-1>과 같다.
<그림 3-1> 국가정책과 사회복지정책의 유형
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국가정책의 유형 |
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사회복지정책의 분류기준 |
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사회복지정책의 유형 |
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재분배정책 |
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자격기준에 따른 유형 |
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보호중심의 프로그램 |
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배분정책 |
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자립중심 프로그램 |
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규제정책 |
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구조적 정책 |
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급여종류에 따른 유형 |
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현금급여 |
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전략적 정책 |
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현물급여 |
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위기정책 |
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이전가능성에 따른 유형 |
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기회 이전 프로그램 |
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서비스 프로그램 |
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상품 프로그램 |
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바우처나 세금공제 프로그램 |
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현금이전 프로그램 |
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권력이전 프로그램 |
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4.사회복지전달체계
4-1. 사회복지전달체계의 개념
<그림 4-1>은 사회복지전달체계를 단순화시켜 표현한 도식이다. 공급자의 “① 수요자 욕구조사 → ② 공급자에서 전달체계로 → ③ 전달체계에서 수요자로 → ④ 수요자의 피드백이 공급자로”이르는 과정을 반복하면서 전달체계의 사이클을 만들어 나간가고, 전달체계가 수정되거나 보완되기도 한다.
<그림 4-1> 사회복지전달체계의 모형도
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수요자 욕구조사 ① |
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↓ |
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↓ |
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공급자 |
②
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전달체계 |
③
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수요자 |
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↑ |
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수요자로부터 피드백 ④ |
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4-2. 사회복지전달체계 이론: 공공전달체계와 민간전달체계
1) 공공전달체계 이론
① 정부간 관계 모형
중앙집권 국가에서 지방은 지방행정기관에 불과하지만 지방자치를 실시하는 국가에서의 지방은 자치권을 가진다. 지방이 자치권을 가지면 중앙과 새로운 관계설정이 필요하고, 관계설정의 향방에 따라 공공분야의 사회복지전달체계도 달라질 수밖에 없다. 따라서 중앙과 지방의 관계를 정부간관계(intergovernmental relations: IGR) 이론으로 정리할 수 있다(Wright, 1988).
정부간관계 유형은 종속형, 대립형, 그리고 파트너 모형으로 나누어진다. <종속형>은 중앙정부에 광역자치단체가 종속되어 있고, 다시 기초자치단체가 광역자치단체에 종속되는 형태를 취한다. 중앙정부만이 결정권이 있을 뿐 광역자치단체나 기초자치단체는 결정권이 없다. 자치권이 위축되어 지방자치단체는 중앙정부의 행정기관의 역할을 수행한다.
<대립형>은 중앙정부와 광역단체는 대등한 관계를 유지하는 가운데 광역단체의 자치권이 뚜렷이 보장되지만 기초자치단체는 광역자치단체와 종속적인 관계를 유지하고 있어 자치권의 제한을 받는 유형을 의미한다. <파트너 모형>은 중앙, 광역자치단체, 그리고 기초자치단체가 동반자적 관계를 가진 유형을 의미한다. 중앙, 광역, 그리고 기초와 같은 세 유형의 정부가 공동으로 정책에 접근하기도 하고, 두 유형의 정부가 짝을 지어 정책에 접근하기도 하지만 각각의 고유영역도 뚜렷이 가지고 있는 정부간 관계를 의미한다. 파트너 모형에서 광역과 기초자치단체의 자치권이 보장될 뿐만 아니라, 세 유형을 정부는 동반자적 관계를 가지게 된다. 정부간관계만으로 볼 때 이상적인 유형이 파트너 모형이다.
①-1. 정부간 관계 모형에 따른 전달체계
정부간 관계 모형에 따라 사회복지전달체계도 달라진다. <종속형>은 중앙에서 결정된 사회복지 급여나 서비스가 광역자치단체를 경유하여 기초자치단체에 내려가고, 기초자치단체에서는 사회복지 대상자에게 전달되는 경로를 가지게 된다. <대립형>은 중앙정부와 광역자치단체가 독자적으로 시민에게 사회복지 급여나 서비스를 제공한다. 중앙정부는 직접 사회복지대상자에게 급여나 서비스를 제공하고, 광역자치단체는 중앙정부와 무관한 상태에서 사회복지정책을 결정하고, 제공하기로 결정한 급여나 서비스를 사회복지대상자에게 제공한다. <파트너 형>은 중앙정부, 광역자치단체, 그리고 기초자치단체가 독자적으로 사회복지대상자에게 서비스를 제공한다. 독자적으로 급여나 서비스를 제공하지만 파트너로서 협의체계를 유지한다. 따라서 제공되어야 할 서비스의 공백이 최소화될 뿐만 아니라, 보완적인 관계에 있기 중복급여나 서비스가 최소화된다. 파트너 형에 의하면 중앙정부는 일관성 있게 시민에게 사회복지 급여나 서비스를 제공할 수 있고, 자치단체는 지역경제적 여건을 고려하여 지역특성에 맞추어 사회복지 급여와 서비스를 제공할 수 있다. 파트너형은 경쟁과 협조를 동시에 이끌어낼 수 있는 모형이다.
<그림 4-1> 정부간 모형에 따른 전달체계
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중앙 |
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중앙 |
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광역 |
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중앙 |
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↓ |
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광역 |
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↓ |
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↓ |
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↓ |
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기초 |
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수혜자 |
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기초 |
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↓ |
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↗ |
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↖ |
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수혜자 |
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→ |
수혜자 |
← |
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광역 |
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기초 |
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<종속형> <대립형> <파트너형>
4-3. 사회복지전달체계 이론: 기관중심 전달체계와 지역사회중심의 전달체계
1) 기관중심의 전달체계
사회복지기관이 공급주체가 되어 사회복지 재화를 지역사회 주민에게 제공하는 시스템을 의미한다. 기관중심의 전달체계는 개방형과 폐쇄형으로 나누어진다. <폐쇄형>은 기관은 그 자리에 있고, 지역사회 주민이 기관을 방문하여 다양한 서비스를 제공받는 전달 경로를 의미. <개방형>은 전문가가 지역에 거주하는 클라이언트를 방문하여 서비스를 제공하는 유형을 의미. 사회복지관은 대체로 개방형과 폐쇄형을 동시에 운영.
2) 지역사회중심의 전달체계(community-based service delivery system)
지역사회가 중심이 되어 사회복지 재화를 제공하는 시스템이다. 지역사회는 사회복지 서비스의 공급주체로서 역할을 하기도 하고, 수요주체로서 역할을 하기도 한다. 지역사회중심의 전달체계는 지역사회가 서비스 전달주체가 되어 지역사회에 거주하는 다른 주민에게 사회복지 서비스를 제공하는 전달 시스템을 의미한다.
3) 기관중심의 전달체계와 지역사회중심의 전달체계의 비교
<기관중심의 전달체계> 기관에 의해 서비스의 종류가 결정된다는 점에서 공급자 중심의 서비스(supply-generated)가 제공 <지역사회중심의 전달체계>수요자 중심(needs-generated)이라는 특성을 가진다.
․서비스 제공주체 : <기관중심의 시스템> 서비스를 받고자 하는 사람과 서비스를 제공하고자 하는 사람이 별개로 존재. 외부인(outsider)에 의해 서비스가 제공
<지역사회 중심의 시스템> 서비스를 받고자 하는 사람과 서비스를 제공하고자 하는 사람 모두 지역사회의 일원. 참여에 의해 서비스가 제공
․ 서비스 제공창구 : <기관중심의 전달체계> 단일창구 활용. 기관에 방문하든지 사회복지사가 가정방문을 통한 서비스를 제공하든지 기관이라는 단일창구를 활용할 수밖에 없다. <지역사회중심의 전달체계> 지역사회 자체가 열려 있는 공간이기 때문에 다양한 지역사회의 자원을 활용하여 서비스를 제공받을 수 있다. 따라서 서비스를 받고자 하는 창구가 복수일 수밖에 없고, 서비스를 받기 위한 접근법도 다양하다.
․서비스 제공방식: <기관중심의 전달체계> 기관을 방문하도록 하거나, 사회복지사가 클라이언트를 방문하여 서비스를 제공하지만 기관의 테두리를 벗어나서 서비스를 제공할 수가 없다. <지역사회중심의 전달체계> 지역사회 그 자체가 서비스 제공창구이기 때문에 여러 갈래로 열려 있는 문을 통하여 서비스를 제공받을 수 있다.
․지역사회와의 연계 <기관> 지역사회에서 활동을 하면서 지역사회의 자원을 활용할 수는 있으나 원칙적으로 지역사회와 단절. <지역사회중심의 전달체계> 지역사회가 서비스 공급주체이자 수요자이기 때문에 지역사회와의 관계 속에서 서비스가 제공된다는 특성을 가진다.
4-4. 사회복지전달체계 이론: 사회복지 영역에 따른 전달체계
1) 공공부조의 전달체계
공공부조는 빈곤층에 제공되는 현금(cash) 혹은 현물(in-kind) 급여를 의미. 국가의 일반회계 예산에 의해 예산규모가 결정되기 때문에 국가사업이라고 할 수 있다. 공공부조의 전달체계는 국가에서 사회복지 대상자에게 전달된다는 특성을 가진다. 공공부조 전달체계는 국가에서 여러 단계의 정부기관을 거쳐 빈곤층에게 사회복지 급여와 서비스를 전달하는 경로를 의미한다. 공공부조를 받은 빈곤층으로부터 다양한 정책효과를 분석한 후에 다시 전달하는 과정을 반복한다.
2) 사회보험의 전달체계
사회보험의 전달체계는 사회보험의 보험자와 피보험자의 관계를 통하여 사회보험 급여가 전달. 사회보험의 보험자는 정부기관일 수도 있고, 사회보험을 관리하기 위하여 설립한 법인체일 수도 있다. 민간기업이 사회보험의 주체인 경우 민간기업이 보험자 역할을 한다.
3) 사회복지서비스의 전달체계
사회복지서비스의 전달주체는 지방자치단체와 같은 정부기관과 민간단체로 구분하여 설명. <지방자치단체가 주체> 제1경로는 지방자치단체가 직접 주민에게 다양한 서비스를 제공, 제2경로는 지방자치단체가 경로당이나 사회복지기관을 지원하고, 기관에서는 그 지원금으로 지역주민에게 사회복지서비스를 제공. 사회복지서비스는 사회복지를 목적으로 형성된 민간 네트워크가 주체가 되어 서비스를 제공하는 경우가 많이 있다. 노인복지 분야에서의 실버넷(www.silvernet.ne.kr)이 하나의 사례이고, 빈곤아동을 위한 국제단체로서 「Free the Children」이라는 민간단체도 사회복지 네트워크의 하나이며, 유엔 산하에 있는 유니펨(UNIFEM:United Nations Development Funds for Women)도 여성복지 네트워트(www.unifem.undp.org)의 하나이다.
5. 사회복지 조직이론
사회복지조직은 일반조직과는 달리 공동목표가 사회복지라고 명확하게 규정되어 있는 조직이다.
5-1. 조직의 유형
1) 일반조직의 유형
조직의 유형에 관한 이론을 전개한 학자로 에치오니, 불리우와 스코트, 파슨즈, 민츠버그를 소개하기로 한다. 이들이 분류한 조직의 유형에서 사회복지조직의 성격을 가장 잘 파악할 수 있기 때문에 선택하였다.
○에치오니 : <순응(compliance) 형태, 방식에 따라> 강제적 조직(coercive organization), 공리적 조직(remunerative organization), 규범적 조직(normative organization)과 같이 세 가지로 분류하였다. ①강제적 조직은 강제수용소, 형무소, 군대와 경찰과 같이 조직구성원은 강제적으로 조직의 명령에 순응하도록 규정되어 있는 조직을 의미한다. ②공리적 조직은 산업현장의 조직처럼 보수(돈)가 조직구성원으로 하여금 조직의 명령에 순응하도록 하는 조직을 의미한다. ③규범적 조직은 종교조직, 정치조직, 그리고 학교조직처럼 이념이나 규범이 조직에 순응하도록 하는 조직을 의미한다.
>> 사회복지조직은 규범적 조직에 속한다. 휴먼 서비스에 대한 사명감이나 이념이 조직구성원으로 하여금 조직의 명령에 순응하도록 하는 성향을 가지고 있기 때문. 그러나 모든 조직을 에치오니의 세 가지 유형으로 분류할 수 없다. 휴면서비스에 대한 사명감으로 사회복지조직에 근무하는 사람도 있지만 보수를 위하여 사회복지조직에 근무하는 사람도 있기 때문이다. 보수를 위하여 사회복지조직에 근무한다면 그 조직의 공리적 조직으로서의 성격을 가진다.
○블라우와 스코트(Blau and Scott, 1962) : < 수혜자의 종류에 따라> ①호혜적 조직(mutual benefit organization)은 조직구성원의 상호간의 이익 추구가 가장 중요한 조직의 목표인 조직을 의미하며, 정당이나 노동조합과 같은 조직이 호혜적 조직에 속한다. ②사업 조직(business organization)은 소유주가 조직의 수혜자로서 역할을 하는 조직을 의미하며 일반회사가 여기에 속한다. ③서비스 조직(service organization)은 고객이 조직의 수혜자로서 기능을 하는 조직을 의미하며 병원이나 학교와 같은 조직이 여기에 속한다. ④공익조직(commonweal organization)은 공익을 추구하는 조직으로서 일반시민이 수혜자가 되며, 정부기관이 여기에 속한다.
>> 사회복지조직은 서비스 조직으로서 성격을 가진다. 클라이언트가 바로 수혜자이기 때문이다. 사회복지조직은 또한 공익조직으로서의 성격도 가지고 있다. 사회복지를 제공하는 정부조직의 수혜자는 일반시민 전체이기 때문이다.
○파슨즈(Talcott Parsons, 1960) : <사회기여 종류에 따라> 생산조직(production organization), 정치조직(political organization), 통합조직(integrative organization), 유형유지조직(pattern-maintenance organization)으로 분류하였다. ①생산조직은 사회나 사회구성원이 소비하는 상품을 생산하는 조직을 의미하고, ②정치조직은 사회가치를 창출하고, 권력을 창출하여 배분하는 역할을 수행하는 조직을 의미하며, ③통합조직은 사회구성원의 갈등을 해소하는 역할을 수행하는 조직을 의미하고, ④유형유지조직은 교육이나 문화활동을 통하여 사회의 틀이 오랫동안 유지되도록 하는 조직을 의미한다.
>>사회복지조직은 통합조직으로서의 성격을 가진다. 사회구성원이 함께 일하고, 나누어가지는 가치를 실현함으로써 사회통합을 추구하는 조직이 사회복지조직이기 때문이다.
○민츠버그(Mintzberg, 1979) : <조직의 규모와 관리의 복잡성에 따라> ①단순구조(simple structure)조직은 구조가 간단하고 소규모이면서 유동성이 강한 조직으로서의 성격을 가진다. ②기계적 관료제(machine bureaucracy) 조직이다. 우체국이나 항공사조직이 여기에 속한다. 조직구성원이 많은 대규모조직이면서 업무가 복잡하지 않고 표준화되어 있으며, 비교적 안정적인 성향을 가지고 있다. ③전문관료제(professional bureaucracy) 조직이다. 전문가 집단이 일하는 대규모 조직이라는 성격을 가지고 있다. 대학이나 병원 조직이 여기에 속한다. ④대형지부조직(divisionalized form)이다. 다수의 지부를 가지고 있는 거대조직으로서의 성격을 가지고 있으며, 여러 개의 캠퍼스를 가지고 있는 대학이나 다국적 재벌기업 등의 조직이 여기에 속한다. ⑤특별위원회기구(adhocracy)가 있다. 복잡한 형태를 가지고 있으며 대체로 연구개발조직과 같은 성향을 가지고 있다.
>> 사회복지조직은 전문관료제 조직
결론적으로>>
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사회복지조직의 유형 |
유형 분류 학자 |
이유 |
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규범적 조직 |
에치오니 |
휴먼 서비스에 대한 사명감이나 이념이 조직구성원으로 하여금 조직의 명령에 순응하도록 하기 때문 |
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서비스 조직이자 공익조직 |
블라우와 스코트 |
클라이언트가 바로 수혜자이며, 사회복지를 제공하는 정부조직의 수혜자는 일반시민 전체이기 때문 |
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통합조직 |
파슨즈 |
사회구성원이 함께 일하고, 나누어가지는 가치를 실현함으로써 사회통합을 추구하는 조직이기 때문 |
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전문관료제조직 |
민츠버그 |
전문가라고 할 수 있는 사회복지사를 중심으로 형성되어 있는 조직이기 때문 |
2) 휴먼서비스 조직의 유형
사회복지조직은 휴먼서비스 조직으로서의 성격을 가지고 있다. 사람을 대상으로 하는 서비스이기 때문에 일반조직과는 다른 독특한 성향을 가지고 있다.
○ 하센펠드(Hassenfeld, 1983)
ⅰ> 휴먼서비스 조직은 인간행동의 변화를 이끌어내는 기술(transformation technology)을 가진 조직이라는 관점
① 클라이언트 업무처리 조직
인간의 속성변화를 통하여 클라이언트를 변화시키려는 조직이 아니라, 클라이언트에게 붙여진 불편한 라벨을 제거하거나 정상적인 라벨을 계속 유지하게 함으로써 클라이언트를 변화시키려는 조직을 의미.
예) 신용불량자를 구제하는 기관이 존재한다면 그 조직이 클라이언트 업무처리 조직이 여기 속함.
②클라이언트 지지 조직
개인의 복지가 더 악화되는 것을 예방하거나 복지를 계속 유지하도록 하는 조직.
예) 국민기초생활을 유지할 수 있도록 하는 조직과 국민연금관리공단
③ 클라이언트 변화 조직
복지를 향상시키기 위하여 클라이언트의 속성을 변화시키는 조직을 의미.
예) 교육이나 상담을 통하여 인간이 가지고 있는 속성을 개선하는 조직이 여기에 속한다.
>> 인간행동의 변화를 유도하는 휴먼서비스 조직의 유형은 사회복지조직에도 그대로 적용! 사회복지조직에는 청소년 교정복지와 같이 클라이언트 업무처리조직이 있고, 국민연금관리 조직처럼 클라이언트지지 조직이 있으며, 임상사회복지조직처럼 클라이언트 변화조직도 있다.
ⅱ> 인간에게 제공하는 기능에 따라
① 순기능을 유지하는 조직(functioning organization)
퇴직 후에도 퇴직 전의 생활을 유지하도록 하는 국민연금과 같은 기능을 수행하는 조직 등
② 역기능을 방지하는 조직(mulfunctioning organization)
더 이상 빈곤으로부터 열악한 생활을 하지 않도록 하는 공공부조를 관리하는 조직 등
ⅲ> 휴먼서비스 조직을 여섯 개 유형으로 세분화(6개 유형)
․ 제 1유형 : 순기능적인 클라이언트 업무처리 조직은 클라이언트에게 붙여진 정상적인 라벨을 유지하게 함으로써 클라이언트의 행동변화를 지원하는 역할을 하는 조직
예) 신용평가기관
․ 제 2유형 : 역기능적인 클라이언트 업무처리 조직은 클라이언트에게 붙여진 불편한 라벨을 제거함으로써 클라이언트의 행동변화를 지원하는 역할을 하는 조직
예) 소년범죄재판소(교정복지조직)
․ 제 3유형 : 순기능적인 클라이언트 지지 조직.
예) 국민연금과 같은 기능을 담당하는 조직
․ 제 4유형 : 역기능적인 클라이언트지지 조직.
예) 양로원과 같이 개인의 복지가 더 악화되는 것을 방지하는 기능을 수행하는 조직(공공부조같은것도 포함)
․ 제 5유형 : 순기능적인 클라이언트 변화조직.
예) 클라이언트의 바람직한 속성을 지속적으로 유지하도록 하는 YMCA와 같은 조직(청소년 복지기관)
․ 제6유형 : 역기능적인 클라이언트 변화 조직
예) 병원과 같이 나빠질 가능성이 있는 클라이언트의 속성을 개선하는 조직(임상사회복지조직)
5-2. 조직의 원리
조직의 원리는 과학적 관리론자 중에서 기능적 접근법(functional approach)를 시도한 귤릭과 어윅(Gulick and Urwick, 1937)에 체계화되었다.
<조직의 원리>는 계층제 원리, 명령통일의 원리, 통솔범위의 원리, 분업․전문성의 원리, 통합조정의 원리, 권한에 준하는 책임의 원리가 있다.
① 계층제 원리 : 수직적 관계에 관한 원리로 상급자와 하급자의 관계는 수직적이면서 연결되어 있어야 한다는 원리
② 명령통일의 원리 : 조직에서는 하나의 정점이 있으며, 그 정점에 있는 개인의 지시에 따라 움직여야 한다는 원리. 하나의 정점에 의해 조직이 움직이기 때문에 명령이 계층제의 사다리를 타고 내려오더라도 일관성을 유지할 수 있다.
③ 통솔범위의 원리 : 한 조직의 정점에 있는 개인이나, 단위조직의 정점에 있는 개인이 통솔할 수 있는 하급자의 수는 제한되어 있다는 원리.
* 계층제 원리와 통솔범위의 원리는 밀접한 관계!!
수직적인 관계가 강조되면 직할 하급자가 많아지기 때문에 상대적으로 뾰족한 사다리꼴의 조직이 그려진다. 이와는 반대로 수평적으로 통솔범위의 폭이 넓어지면 한 사람의 상급자가 관리해야 할 수평적인 하급자의 수가 많아지기 때문에 상대적으로 편편한 사다리꼴의 조직이 그려진다.
④ 분업․전문성의 원리 : 조직의 작은 단위는 분업과 전문성에 따라 나누어져야 한다는 원리를 의미.
* 분업․전문성의 원리와 통솔범위의 관계
분업이나 전문성을 지나치게 세분화하면 통솔범위가 넓어지고, 대분류를 하면 통솔범위가 좁아지는 성향을 가진다.
⑤ 통합조정의 원리 : 전문화되거나 분업화된 조직 단위의 업무를 조직의 목표달성이라는 관점에서 일관성이 유지되어야 한다는 원리.
⑥ 권한에 준하는 책임의 원리 : 권한 행사에는 반드시 책임이 수반된다는 원리.
5-3. 사회복지조직이론
1) 관료제
관료제(bureaucracy)는 분업과 전문성을 기초로 편성된 계층제 조직을 의미한다. 횡적으로 분업과 전문성을 기초로 조직을 편성함에 있어서 기능의 중첩이 없어야 하며, 종적으로귄위(authority) 중심으로 조직을 편성함에 있어서 명령의 통일이 지켜져야 한다. 분업이나 전문성과 계층제고 조직의 공식적인 틀을 형성하고 있음을 관료제 이론에서는 강조하고 있다. 관료제는 독일의 사회학자 막스 베버(Max Weber)에 의해 체계화된 이론으로서 조직이론의 뿌리를 형성하고 있다.
베버는 조직을 이끌고 가는 동력을 권위(authority)에서 찾고 있다.
> 권위(authority)의 유형 : 전통적 권위, 카리스마적 권위, 합법적 권위
․전통적 귄위 : 신분이나 계급과 같은 전통으로부터 형성된 권위
․카리스마적 권위 : 인물이 가지고 있는 개성이나 특성으로부터 형성된 권위
․합법적 권위 : 법에 의하여 정당성이 부여된 권위
현대적 의미의 권위는 대부분 합법적 권위에서 비롯되지만 경우에 따라서는 전통이나 개인의 카리스마가 권위를 만들어내기도 한다.
2) 과학적 관리론
과학적 관리론은 테일러(Frederick W. Taylor)에 의해 체계화된 이론으로서 조직을 생산성이나 능률성을 향상시키기 위한 도구로 간주한다는 특징을 가지고 있다. 과학적관리론자는 조직편성 방법도 생산성 향상이라는 지상과제를 해결하는데 집중되어 있다. 관료제 모형과 마찬가지로 과학적 관리론도 조직편성에 있어서 합리성(rationality)을 강조한다.
> 조직편성 방법은(Hasenfeld, 1983).
① 조직의 생산성을 최대한 끌어올리기 위해 조직은 외부 환경의 영향을 받지 않는 폐쇄 시스템(closed system)을 갖추고 있어야 한다.
② 횡적으로 조직은 조직이 추구하는 목표달성 세트를 중심으로 편성되어야 한다. 관료제에서 조직의 횡적 편성원리는 분업과 전문성이라는 점과는 약간의 차이가 있다.
③ 종적으로 조직은 조직이 추구하는 목표가 무엇인지에 대해 규정을 내릴 수 있는 엘리트(관리자)를 중심으로 편성되어야 한다.
과학적관리론자들은 조직을 움직이는 동력을 상하간의 협력(cooperation)에서 찾는다. 상하간의 협력을 이끌어내기 위한 도구 중 하나가 바로 경제적 유인책(monetary incent -ives)이다. 근로자의 경제적 욕구를 충족시킴으로써 상하간의 협력을 이끌어낼 수 있는 것으로 보고 있다(Mouzelis, 1967).
조직은 폐쇄 시스템을 갖고 있기 때문에 정치적으로 형향을 받지도 않으며, 외부환경으로부터도 영향을 받지 않을 뿐만 아니라 생산성 향상이라는 과제를 상하간의 공동목표로 삼고 있기 때문에 갈등이 존재하지도 않는 것으로 보고 있다(Hasenfeld, 1983).
3) 인간관계론
인간관계론은 메이요(Elton Mayo)의 호손 공장 실험으로부터 시작되었다. 인간관계론은 관료제나 과학적 관리론에서처럼 조직을 공식적인 틀(formal framework)로 보지 않을 뿐만 아니라 합리성에 대해서도 강조하지 않는다. 대신에 조직을 비공식적 구조로 간주한다. 인간관계론자에 의하면 조직은 보통 사람들이 알고 있는 공식적인 틀이 아니라, 조직구성원 사이에 존재하는 사회구조(social structure)와 상호교류관계(worker interaction)를 의미한다(Gordon, 1982). 조직구조를 결정하는 사회구조나 상호교류관계는 분업이나 목표세트가 아니라 조직구성원의 태도와 감정이나 인간관계유형에 의해 결정된다. 인간관계론의 관심대상은 조직에서 자생적으로 발생한 비공식 그룹(informal group)이다.
인간관계론자들은 조직을 움직이는 동력을 경제적 유인책으로 보지 않는다. 비경제적인 유인책(noneconomic incentive)과 동기(motivation)부여가 조직을 움직이는 동력이라고 본다. 인관관계론자들은 조직의 동력으로서 리더십 연구에 관심을 가졌다. 리더십 연구에 관심을 가졌던 버나드(Chester I. Barnard, 1938)는 아무런 저항 없이 리더의 명령이나 지시에 따르는 범위를 무관심지대(수용지대) 라고 정의하였다.
버나드의 리더십 연구는 벤니스(Warren G. Bennis, 1981)에 의해 교환이론(exchange theory)으로 발전하였다. 벤니스는 강제적 리더십(coercive leadership)과 지지적 리더십(supportive leadership)이 있으며, 전자는 정직이나 감봉과 같은 처벌을 도구로 하여 리더십을 행사하는 유형을 의미하고, 후자는 다양한 유형의 보상을 도구로 하여 리더십을 행사하는 유형을 의미. 인간관계론자들은 지지적 리더십을 선호하고 있다.
4) 조직 휴머니즘 모형
조직 휴머니즘(organizational humanism)은 인간관계론에 그 뿌리를 두고 있지만 조직구성원의 일에 대한 태도나 관점에서 조직의 원리를 탐색하려는 행태주의 이론이다. 조직 휴머니스트들은 조직을 가치실현의 장소, 혹은 욕구충족의 현장으로 간주하고 있다. 인간관계론자들은 조직내의 인간관계를 결정하는 상하간의 관계와 연계되어 있는 리더십이 주요 관심사이지만, 조직휴머니스트들은 무엇을 얻기 위하여 일을 하는지에 대한 연구가 주요 관심사이다. 조직 휴머니즘에 대한 연구를 한 학자로는 멕그리거(Douglas McGregor, 1960), 마슬로우(Abraham H. Maslow, 1954), 헤르츠버그(Herzberg, 1966)를 들 수 있다.
조직을 움직이는 동력은 인간의 욕구와 일에 대한 태도라고 보고 있다.
> 멕그리거(Douglas McGregor, 1960)
: X이론과 Y이론을 제시함으로써 일에 대한 태도와 조직의 동력에 대해 설명
* X이론 모형의 사람 : 일하기를 싫어하고, 책임지려고도 하지 않고 지시받기를 좋아하며, 문제해결을 위한 창조적 능력을 가지고 있지도 않고, 생리적 욕구와 안정적 욕구 충족이 동기유발요인으로 작용하며, 사람에 대한 통제가 관리의 핵심이 되어야 한다는 입장
* Y이론 모형의 사람 : 일에 대한 태도가 긍정적. 일하기를 좋아하고, 자기통제 하에서 책임을 지는 성향이 있으며, 문제해결을 위한 창조적 능력을 가지고 있고, 지원을 통한 동기부여가 관리의 핵심이 되어야 한다는 입장.
> 마슬로우(Abraham H. Maslow, 1954)
: 인간은 계층제적 방식으로 욕구를 충족시키며 하나의 욕구가 충족되며 그것으로 그치지 않고 다음 단계의 욕구를 충족시키기 위하여 일을 하는 자체동기부여 시스템이 있다고 주장
1단계 : 본능적 욕구(physiological need)
2단계 : 안정적 욕구(security need)
3단계 : 사회적 욕구의 하나인 귀속욕구(affiliation need)
4단계 : 존중의 욕구(esteem need)
5단계 : 자아실현의 욕구(self-actualization need)
조직은 인간의 욕구를 충족시키는 틀로 이해
> 헤르츠버그(Herzberg, 1966) : 동기/보건위생이론
: 동기유발요인은 조직 구성원으로 하여금 열심히 일을 하도록 하는데 기여하지만, 보건 위생요인은 조직의 주변 환경 조성에 기여할 뿐 반드시 일을 하도록 유인하는 것은 아니라고 주장.
○ 동기유발요인 : 일에 직접적으로 영향을 미치는 요인. 성취감을 느끼도록 하고, 책임감을 부여, 성취에 대한 능력을 인정해줌으로써 고취될 수 있다.
○ 보건위생요인 : 주변 환경에 영향을 미칠 뿐 일에 직접적으로 영향을 미치지 않는 요인
금전적인 보상. 승진. 안정된 가운데 직장을 다닐 수 있도록 해주는 것 등
강조점] 조직은 동기유발요인을 제공함으로써 조직구성원의 자체동기부여 시스템이 움직이도록 하여야 한다
조직 휴머니즘은 사회복지조직이론에도 큰 영향을 미쳤다. 전문가로서 사명감을 가지고 있는 사회복지사의 경우에도 X이론 유형과 Y이론 유형으로 분류될 수도 있고, 마슬로우가 제시한 욕구5단계를 충족시켜줌으로써 그들의 자체동기부여 시스템이 작동되도록 할 수도 있다. 헤르츠버그의 동기요인과 보건위생요인도 사회복지조직관리에 그대로 적용될 수 있는 이론으로 꼽히고 있다. 사회복지사의 전문성을 인정해주고, 성취감을 느낄 수 있도록 조직이 분위기를 만들어주며, 능력에 부응하는 책임을 부여함으로써 조직발전에 기여하도록 할 수 있기 때문이다. 멕그리거에 의하면 사람은 일하기를 좋아하는 성향이 있기 때문에 일을 하고, 마슬로우에 의하면 욕구충족을 하기 위하여 일하며, 헤르츠버그에 의하면 성취감을 맛보거나 남에게 인정받기 위하여 일한다고 요약할 수 있다.
조직 휴머니즘은 현대적 조직이론은 종합학문적 접근법(multidisciplinary apporach)을 취하고 있다는 특성을 가지고 있다(Gordon, 1982).
5) 의사결정이론
의사결정이론은 조직을 다양한 가치와 다양한 개인적인 목표를 가진 사람들의 연합체로 본다(Cyert and March, 1963). 조직은 연합체로서의 성격을 가지고 있으며 의사결정의 매개체이다. 조직은 협상(bargaining)과정을 통하여 의사결정을 한다. 협상을 통하여 조직의 목표를 설정하며, 협상을 통하여 갈등을 해소할 방안을 모색한다.
의사결정이론에서는 일의 동력을 만족에서 찾고 있다. 의사결정이론가 중 한 사람인 사이먼(Herbert A. Simon, 1976)은 사람의 합리성에는 한계가 있기 때문에 하나의 최선을 찾기가 불가능하다고 주장한다. 따라서 하나의 최선을 선택하는 것이 조직의 의사결정일 수 없으며, 과거의 경험이나 주변의 사례에 비추어볼 때 다수가 만족할 수 있는 수준의 선택을 찾는다. 사이먼은 이것을 제한된 합리성(bounded rationality)으로 지칭하고 있다.
의사결정이론은 쓰레기통 모형(garbage can)으로 발전한다.
6) 인구생태모형
인구생태모형은 조직은 만들어지는 것이 아니라, 환경으로부터 선택받는다는 모형이다. 조직의 성격도 정해지는 것이 아니라 환경과의 관계에서 최적의 상태로 변화하는 것으로 보고 있다(Hall, 1996). 환경과의 관계가 조직편성의 기본원리로 자리 잡고 있다는 점에서 체제이론(systems theory)과 같은 맥을 형성하고 있다.
인구생태모형에 의하면 조직을 움직이는 동력은 조직 내에 있지 않다. 환경에 보다 잘 조화를 이루려고 하는 조직의 선택을 동력으로 보고 있다.
> 조직은 3단계를 거쳐 환경과 조화를 이룬다.(Aldrich :조직유형의 변화→선택→보존)
① 조직유형(organizational forms)의 변화 : 계획된 것이든 계획된 것이 아니든 조직구조는 항상 변화를 하는 성향을 가지고 있다.
② 선택 : 긍정적으로 기능을 수행하는 유형은 선택되고, 그렇지 못한 유형은 선택되지 않는 과정을 거치면서 조직은 진화의 과정을 거친다.
③ 보존 : 선택된 유형을 조직은 계속 조직의 구조에 남아 유지된다
7) 자원의존모형
자원의존모형은 조직을 환경과의 교류(interaction)에 의하여 형성된 구조로 보고 있다. 자원의존모형에 의하면 조직은 환경과의 교류를 통하여 생존뿐만 아니라 발전방법을 모색한다. 조직은 환경으로부터 영향을 받는 실체가 아니라 환경에 영향을 미치는 역할도 동시에 수행한다고 보고 있다. 따라서 조직의 운명은 조직에 의해서 결정되는 것이 아니라 환경에 의하여 결정된다는 수동적 성격을 가지고 있는 인구생태모형과도 구별된다(Hall, 1996).
자원의존모형에 의하면 조직을 움직이는 동력은 전략적 선택(strategic choice)에 있다(Child, 1972). 조직은 외부환경으로부터 조직이 필요한 다양한 자원을 동원한다. 인적 자원도 외부에서 동원하고, 물적 자원도 외부에서 동원한다. 조직을 유지할 자원을 외부에서 동원하기 때문에 환경이 조직의 중요한 변수이다. 그러나 조직은 환경으로부터 영향을 받지는 않는다. 끊임없이 환경을 자신의 편으로 끌어들이기 위하여 조직은 의사결정을 하여야 하며, 의사결정 과정에서는 조직내부의 정치력과 외부환경의 요구사항이 교류를 하게 된다. 조직은 합리적 선택보다는 조직내부의 정치적 역학관계에서 외부환경 문제를 효과적으로 해결할 전략적 선택을 하지 않을 수 없다.
8) 합리적 상황모형
합리적 상황모형은 조직은 목표달성과 동시에 환경과의 관계에 따라 형성된 구조로 보고 있다. 조직은 끊임없이 목표달성을 시도하는 실체이지만 목표달성을 위하여 하나의 최선(one best way)만을 추구하지는 않는다. 합리적 상황모형은 조직구성의 원리로 목표를 중시하고 있다는 점에서 목표를 경시하는 인구생태모형이나 자원의존모형과 차이가 있으며, 조직은 목표달성의 실체라는 점을 강조함으로써 조직주변을 둘러싸고 있는 환경의 성격에 따라서 조직구조가 설정된다는 상황이론(contingency theory)과도 구별된다(Hall, 1996).
합리적 상황모형에 의하면 조직을 움직이는 동력은 목표달성을 위한 합리성 요인과 동시에 환경적 요인이라고 말할 수 있다. 조직을 움직이게 하는 것은 기회와 위기가 공존하는 환경 속에서 목표달성을 위하여 선택된 결과라고 보고 있다(Drazin and Van de Ven, 1985).
9) 교환비용모형
교환비용 모형은 상품이나 서비스를 교환하는 과정에서 형성된 틀을 조직으로 본다. 교환의 결과로서 계층제와 같은 조직의 틀이 형성된다(Hall, 1996). 조직을 움직이는 동력은 교환이다. 그 교환의 비용이 사회적인 것이든, 경제적인 것이든 상관하지 않는다. 교환하는 과정에서 조직은 환경과 교류를 하게 되고, 목표달성의 방법을 모색하게 된다.
10) 제도모형
제도모형에 의하면 조직은 목표달성을 위한 합리적 과정을 따라 형성되는 것이 아니라 서로 닮아가려고 하는 내 외부 압력의 결과로 형성된 구조로 본다(Hall, 1996).
> 디매기오와 파우웰(DiMaggio and Powell, 1983)
제도모형에 의하여 조직이 다듬어지는 과정(3단계)
① 환경으로부터 강제적 힘(coercive power) 작용.
② 조직은 서로 닮아가려는 노력을 스스로 시작.
③ 동형이질(同形異質, isomorphism)의 조직구조로 정착하는 단계
이 3단계 과정을 거치게 됨으로써 조직은 스스로의 틀을 가지게 된다는 모형이 제도모형이다.
제도모형에 의하면 조직을 움직이는 동력은 닮아가려는 내외부 압력이다.
5-4. 조직구조
1) 계층제 조직
계층제 조직은 사다리꼴 모양
장점 : 일사분란한 명령 전달, 수직적 통합조정 수월
단점 : 상향식 커뮤니케이션이 원활하지 못함. 조직단위가 다른 곳에서 일할 경우 수평적 통합조정이 용이하지 않다, 조직이 다루어야 할 문제가 복잡해지고, 한 사람의 담당자가 아니라 공동으로 수행해야 할 일이 많아지는 경우에는 수평적 통합조정이 용이하지 않아 비효과적일 가능성이 있다.
2) 프로젝트 조직
특정 사안을 해결하기 위하여 부처의 경계를 두지 않고 다양한 전문성을 가진 구성원을 팀으로 조직하여 그 사안이 해결될 때까지 운영하도록 하는 조직을 의미.
계층제 조직 구조를 가질 경우 수평적 통합조정이 용이하지 않다는 문제는 전문가 조직에서 더욱 심각하게 나타난다. 전문가 조직에서는 상하간의 관계보다는 다양한 전문성을 가지고 있는 동료들간의 수평적 통합조정이 더욱 중요한 역할을 한다. 이 경우에는 계층제가 조직의 효율성을 떨어뜨리는 요인으로 작용하게 된다. 이러한 문제를 해결하기 위하여 조직은 프로젝트 팀이라는 일종의 임시조직을 활용하게 된다.
이 경우에는 조직구성원의 관계가 수평적인 관계에서 운영. 비록 상급자 한 사람이 팀을 주도한다고 하더라도 상명하복의 관계가 아니라 전문성을 가진 팀원으로서 역할을 하며 상급자는 조정자 역할을 수행하는 권한을 행사할 뿐이다.
그러나 프로젝트 조직에서 제안한 정책이 집행되지 않거나 변질될 가능성이 있다는 문제점.
3) 매트릭스 조직(또는 행렬식 조직)
매트릭스 조직은 프로젝트 조직을 임시조직이 아니라 공식조직으로 전환될 경우에 나타나는 조직이다. 계급에 의하여 조직이 그려지지 않고, 전문성을 기초로 조직이 그려진다. 전문성이 조직구조의 중요한 요인으로 역할을 하기 때문에 민주적 의사결정이 조직의 동력으로서 작용한다. 권한도 당연히 전문성을 가진 조직구성원에게 할당되어 있다(Barber, 1970). (사례) 미국의 NASA 조직
6. 사회복지인사관리
6-1. 사회복지 인사관리의 개념
사회복지분야의 인적 자원을 동원하여 활용하는 과정.
6-22. 인사관리의 과정
모집(recruitment), 선발(selection), 임용(appointment), 교육훈련(orientation),
배치(placement), 활용(utilization)
1) 선발
선발은 해당 직에 지원한 사람 중에서 조직이 원하는 최적의 인력을 선택하는 과정을 의미한다. 선발방법에는 서류심사, 필기시험, 면접 등이 있다. 선발에는 두 가지 중요한 요소가 있다. 하나는 기관의 기대치이고, 다른 하나는 지원자의 소망(desire)이다. 경기가 얼어붙어 취업이 용이하지 않을 경우 기관의 기대치가 선발에 더 큰 작용을 하지만 지원자가 많지 않을 경우에는 지원자의 소망이 선발에 더 큰 영향을 미친다.
3) 임용
선발된 인원 중에서 조직이 필요한 사람을 고용하겠다는 공식적 계약과정을 의미한다. 사회복지기관에서도 채용과정에서 계약에 의하여 직급과 연봉이 결정되는 경우를 볼 수 있다. 정부에서 직영하는 다양한 형태의 사회복지기관의 효율성을 높이기 위하여 기관장의 책임운영제를 도입하고 있으며, 이 경우 기관장에 한하여 연봉과 직급이 계약에 의하여 결정된다(정윤수․허만형, 1999).
임용방법 : 엽관제(spoils system)와 실적제(merit system)
엽관제란 임용을 정당관계, 혈연․지연․학벌 관계, 개인적인 충성 등을 기준으로 임용을 행하는 방법을 의미한다. 실적제(merit system)는 자격, 능력, 실적 등을 기준으로 임용을 행하는 방법을 의미한다. 미국에서 실적제는 1883년 펜들턴법(Pendleton Act)이 제정되면서 도입되었다.
7. 사회복지 예산관리
7-1. 예산의 개념
예산은 물적 자원을 동원하여 활용하는 과정이다. 물적 자원을 동원한다는 의미는 수입에 해당되며, 물적 자원을 활용한다는 의미는 지출에 해당되는 부분이다.
< 예산의 구성요소 >는 조직의 목표, 물적 자원의 동원, 물적 자원의 활용이다. 이 같은 관점에서 예산은 조직의 목표달성을 위하여 물적 자원을 동원하고 활용하는 과정을 의미한다.
7-2. 예산의 기능
통제(control), 관리(management), 기획(planning)의 기능을 수행한다.(Schick, 1966).
> 통제 : 계획된 목적에 예산을 사용하도록 하는 과정
예산의 집행과정에서 계획된 목적 이외에는 사용할 수 없도록 하는 통제행위로서의 성격을 가진다.
> 관리 : 효율적으로 목표달성을 하도록 하는 과정.
예산은 집행과정을 통하여 조직의 목표를 달성하도록 하는 기능을 가진다.
> 기획 : 미래지향적인 목표를 설정하는 과정.
예산은 장기적인 계획뿐만 아니라 단기적인 계획을 아우르는 성격을 가지고 있기 때문에 기획의 기능도 수행한다.
전통적으로 예산은 통제기능이 강하게 나타났으나 최근에는 관리기능과 기획기능이 더 강조되기도 한다.
7-3. 사회복지 예산편성 이론
1) 품목별 예산
품목별 예산(line-item budgeting)은 조직의 계선에 따른 세부사업을 중심으로 예산을 할당하는 방식을 의미한다. 품목별 예산은 소관부처의 소관 국과, 그리고 소관 사업단위까지 적시하여 예산이 편성되기 때문에 통제가 용이하다는 장점이 있지만 예산을 효율적으로 사용하여 어느 정도 목표를 달성하였는지에 대해서는 파악할 수 없는 편성기법이다. 국가예산도 대체로 품목별 예산편성의 틀을 크게 벗어나지 않고 있다.
2) 기능예산
사업을 기능별로 분류하고 그 기능에 따라 배정된 예산. 예산이 품목별로 편성될 경우에는 예산의 목적이 어디에 있는지를 이해할 수 없는 경우가 많다. 기능예산은 품목별 예산의 문제점을 보완하는 관점에서 편성된 예산.
기능예산은 품목을 기초로 만들어진 예산을 기능 중심으로 재분류함으로써 예산의 목표를 분명히 하고 있다는 점이 장점이다. 그러나 품목예산을 기능별로 분류한 것 이외에는 큰 의미가 없다.
기능예산은 조직이 추구하는 목표를 영역별로 나누어 재정계획을 세우기 때문에 목표와 예산과의 관계를 유기적으로 접목시킬 수 있다는 장점이 있다. 여러 단위조직에 흩어져 있는 사업과 조직이 추구하는 목표를 연계시킬 수 있도록 함으로써 통합조정(coordination)을 용이하게 수행할 수 있다는 장점도 아울러 가지고 있다. 그러나 통합조정기능이 확보되어 있지 않을 경우 형식에 그칠 가능성이 높다. 통합조정기능이 확보되어 있다고 하더라도 조정기능에 저항할 경우에는 조직간 갈등이 발생될 소지가 높다.
3) 성과주의 예산
성과주의 예산(performance budgeting)은 목표를 설정하고, 성과를 평가하여 예산에 반영하는 방식으로 편성된 예산이다. 성과평가(performance evaluation)의 결과가 좋은 사업을 예산에 우선권을 주는 방식을 편성하면 예산의 효율성을 높일 수 있다는 내용을 담고 있다.
성과주의 예산은 목표관리(management by objective: MBO)와 이론적 궤를 같이 할 뿐만 아니라, 목표관리의 한 부분을 차지하고 있다고 설명할 수 있다.
목표관리는 이론적인 관점에서 볼 때 3단계 과정 - 목표를 설정하는 과정(setting obj- ectives), 목표를 달성하는 과정(tracking progress), 결과를 평가하는 과정(evaluating results)- 을 가지고 있다.
성과주의 예산은 조직의 목표달성을 기초로 예산을 편성한다는 점에서 목표지향적 예산이라고 말할 수 있다. 그러나 사회복지를 포함하여 공공분야에서는 구체적 목표를 적시하기가 어려울 뿐만 아니라 적시한다고 하더라도 수치로 표현하기기 어렵다는 점에서 성과주의 예산의 한계가 있다. 따라서 성과주의 예산은 조직의 성격과 종류를 불문하고 도입할 수 있는 예산이 아니라, 성과측정이 가능한 사업에 한에서 도입할 수 있다는 한계를 가지고 있다.
4) 기획예산
기획예산(PPB: planning, programming budgeting)은 장기적으로 기획을 하고, 단기적으로 기획목표에 따라 예산을 배정하는 예산편성 방식이다. 기획예산에서 말하는 기획, 즉 planning은 장기기획의 의미를 가지고 있으며, programming는 단기 계획을 의미한다. 예산을 의미하는 budgeting는 장단기 계획 아래 예산을 배정한다는 의미를 가지고 있다.
>기원 > 기획예산은 1950년대 미국의 랜드 연구소(RAND Corporation)에서 프로그램 예산(Program Budgeting)의 개발기 기원을 두고 있다. PPB는 실무적으로 1960년대 초 미국의 국방부(Department of Defense)에서 시작된 예산편성 방식으로 알려져 있으나 미국 연방정부에 공식적으로 도입된 시기는 1965년 존슨(Lyndon Johnson) 대통령이 “위대한 사회(Great Society)" 프로그램을 제안하면서부터였다(Novick, 1968). 위대한 사회 프로그램은 당시 존슨 대통령이 지향한 국가의 장기적인 정책방향이었으며, 이 장기적인 정책방향에 따라 단기적으로 달성할 목표를 정하고 구체적인 실천계획에 따라 예산을 배정할 필요가 있었다. 따라서 PPB와 같은 예산편성 방법이 가장 잘 어울리는 예산편성 방식으로 인정받게 되었다.
장단점> 기획예산은 장기적인 관점에서 예산편성을 하기 때문에 자원배분을 합리적으로 할 수 있으며, 미래지향적인 기획의 개념을 예산과 연계시킬 수 있다는 장점이 있다. 그러나 기획예산과 관련된 단위사업에 대한 모든 정보를 가지고 있어야 한다는 현실적 어려움이 있을 뿐만 아니라, 기획기능이 강화되면 대통령에게 권한이 집중되는 성향이 강하다는 단점이 있다는 지적도 있다.
5) 영기준 예산
영기준예산(zero base budgeting: ZBB)은 과거의 관행이나 예산우선순위를 전혀 고려하지 않고 영(zero)의 상태에서 사업을 선정하고, 우선순위를 결정하여 예산을 배정하는 방식을 의미한다. 영기준 예산은 의사결정 기능이 강화된 예산편성 기법으로서 점증주의(incrementalism)를 극복하고 경제적 합리성을 확보하기 위한 방식이다. 점증주의란 과거의 것을 약간 개선하는 차원에서 예산을 편성하는 방식을 의미한다.
기원> 영기준예산은 1969년 미국의 텍사스 인스트루먼트(Texas Instrument)에서 처음 도입하여 사용.(Phyrr, 1973) 미국의 카트 대통령이 조지아주지사로 있을 당시에 1973 회계연도부터 조지아주에서 도입하였으며, 대통령에 당선된 후에는 1977년부터 연방정부에 도입하였다.
장. 단점> 영기준 예산은 과거의 관행을 고려하지 않고 예산을 편성한다는 점에서 관행에 얽매일 필요가 없으며, 의사결정과 예산편성을 동시에 할 수 있다는 장점을 가지고 있지만 매해마다 영기준을 적용하여야 하기 때문에 사업의 일관성에 차질을 빚을 가능성이 높다는 단점도 가지고 있다.
8. 사회복지 프로그램 관리
8-1. 사회복지 프로그램 관리 개념
사회복지 프로그램 관리는 계획된 대로 프로그램이 진행되고 있는지를 점검하고, 계획에 차질이 있을 경우 원위치로 되돌릴 수 있는 방안을 강구하는 관리기법. 프로그램 관리기법은 다양하게 제시할 수 있지만 간트 차트, PERT/CPM이 대체로 활용된다.
8-2. 간트 차트와 프로그램 관리
1) 간트 차트의 개념
간트 차트는 과학적관리론의 아버지로 지칭되는 테일러와 동시대에 살았던 간트(Henry Gantt)에 의해 개발되어 지금까지 널리 활용되고 있다. 시간을 X축으로 하고 사업 완성에 필요한 각종 활동을 Y 축으로 하여 작성한 일종의 그래프이다. 특히 간트 차트는 시작과 끝이 분명한 관리 업무이면 어느 곳에서나 적용할 수 있기 때문에 프로젝트 관리에 그 우수성이 증명되어 오늘에 이르기까지 널리 사용되고 있다. 간트 차트의 개념을 활용하지 않고 “노인복지 X파일” 프로젝트를 완성하는 데 걸리는 시간은 <그림 8-1>과 같다.
<표 8-1>의 X축에 표시되어 있는 A, B, C, D는 하나의 작업을 완성하기 위한 작은 활동, 즉 분업을 의미. Y축에는 시간이 표시되어 있는데 작업 A를 완성하기 위해 걸리는 시간은 5주일, B는 4주일, C는 6주일, 그리고 D를 완성하는데 걸리는 시간은 4주일이라는 것을 위와 같이 표시했다. 깊이 생각하지 않고 각 작업 단계마다 걸리는 시간을 모두 합치면 19주가 된다. 간트 차트의 이론적 배경을 모르는 관리자는 “노인복지 X파일” 프로젝트를 완성하는데 19주일이 걸린다고 판단하는 오류를 범하게 된다.
<그림 8-1> 노인복지 X파일의 작업 단위와 작업시간
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작업 A |
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작업 B |
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작업 C |
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작업 D |
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시 간 |
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간트 차트의 개념을 이해하고 있는 현명한 관리자는 작업 단계를 면밀히 분석하고 다음과 같은 사실을 세 가지 사실을 파악한다. 작업이 완성된 후에야 비로소 다음 단계에 넘어갈 수 있는 작업, 하나의 작업이 진행되는 중간에 시작되는 작업, 동시에 시작할 수 있는 작업이 그것이다.
<표 8-1>를 관찰하면 모두 하나의 작업이 완성되어야 다음 단계로 넘어갈 수 있는 것을 전제로 한 표이다. 분석결과 작업 A는 5주일이 걸리지만 3주일이 지난 후부터 B 작업에 들어갈 수 있다는 사실을 알았다. B작업과 C작업은 동시에 시작이 가능한 작업이며, D 작업은 A, B, C작업이 모두 끝나야 시작할 수 있는 작업이라는 사실도 아울러 파악하였다. 간트 차트는 이 개념이 모두 들어간 표로서 <그림 8-2>와 같이 재구성할 수 있다.
<그림 8-2> 작업 단위와 작업시간
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작업 A |
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작업 B |
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작업 C |
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4 |
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작업 D |
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시 간 |
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작업 A에서 작업 D까지의 성격에 근거하여 간트 차트를 작성한 결과 이 프로젝트를 완성하기 위해 걸리는 관리 시간은 19주가 아니라, 13주라는 사실을 알 수 있다.
간트 차트는 이처럼 시간을 통제함으로써 하나의 프로젝트가 정해진 시간에 끝날 수 있도록 하는 관리기법이다.
2) 간트 차트와 프로그램 관리
간트 차트를 활용> 시간 통제(time control)
시간 통제는 관리 통제의 한 수단에 불과한 것이지만 간트 차트에서 특히 중요하기 때문에 강조 한다. 간트 차트를 작성함으로써 동시에 진행시킬 수 있는 작업처럼 선․후행 작업에 대해 체계적으로 표시해 준다.
간트 차트를 자세히 보면 C작업 단계가 다른 작업에 비해 약간의 차이가 있다는 사실을 알 수 있다. 작업 A는 프로젝트 시작점이기 때문에 여유가 없고, 작업 B는 뒤이어 작업 D에 차질을 주지 않기 위해서 한 치의 여유가 없이 진행되어야 한다. 그러나 작업 C는 작업 B와 동시에 시작할 수도 있지만 많게는 이틀 여유를 두고 시작하여 작업 C와 함께 끝나도 “노인복지 X파일” 프로젝트를 정해진 시간에 끝내는 데는 차질이 없다.
3) 한계
단선적> 관리와 연결된 사건의 진행이 이와 같이 단선적인 것도 있지만 입체적으로 진행될 정도의 복잡한 것도 있다. 이 경우 간트 차트는 제 기능을 발휘하지 못한다. 이 경우에 필요한 관리기법이 다음 장에서 논하게 될 PERT/CPM이다.
프로그램관리 이외의 일상적인 관리에 적용하기는 곤란> 일상적인 관리 현상은 시작과 끝이 분명하지 않고 연속성을 갖고 있기 때문.
8-3. PERT/CPM과 프로그램 관리
1) PERT/CPM의 개념
> PERT는 1950년대 미국 해군에서 폴라리스 미사일(Polaris Missile)을 개발할 당시에 처음 사용된 프로그램 관리 기법이다. PERT(Program Evaluation and Review Techniques)는 프로그램을 평가하고 재심사하는 관리 기법이란 의미이다. 자주 PERT와 함께 쓰이는 CPM(Critical Path Method)은 주공정선 혹은 주작업선을 찾는 방법을 의미한다.
> PERT와 CPM은 전혀 다른 개념으로 보이기는 하지만 사실상 같은 의미를 다른 방식으로 표현한 것에 불과하다. CPM은 PERT의 한 기법이기 때문에 새로운 PERT 기법이 개발되지 않는 이상 PERT와 CPM은 사실상 같은 의미로서 받아들여질 것임에 틀림없다.
> PERT는 간트 차트와 용도가 비슷하다. 모두 프로그램 집행의 한 기법으로서 시작과 끝이 분명한 프로젝트 관리에만 사용할 수 있다. 또한 둘 다 작업 진행 상황을 파악하여 시간통제를 하기 위한 수단으로서 개발되었을 뿐만 아니라, 시간을 통제하기 위한 수단으로서 작업을 단계적으로 분류하고 이 작업 간 연결점을 추적함으로써 작업의 진행 상황을 파악하기에 용이하게 개발되었다
2) 퍼트 차트와 주작업선
퍼트 차트는 <그림 8-3>와 같다. 간트 차트보다 입체적이며, 복잡하게 보인이다. 작업 단계가 A에서부터 H까지 8단계로 되어 있다. 이 프로젝트를 완성하는데 걸리는 시간을 작업단계별로 합치면 모두 27주이다. 이 프로젝트를 담당하는 관리자가 27주만에 완성되는 것을 가정하고 프로젝트를 관리한다면 유능한 관리자가 아니다. 관리자은 주작업선(CPM)을 찾아냄으로써 이 프로젝트를 완성하는데 걸리는 시간을 단축시킬 수 있다.
<그림 8-3> 퍼트 차트: 작업시간과 주작업선
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F (4주) |
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A (2주) |
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D (2주) |
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시
작 |
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B (4주) |
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완성 |
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완
성 |
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G (5주) |
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C (3주) |
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E (3주) |
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H (4주) |
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